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关于规范拆迁秩序、推进“裁执分离”的调研报告

征收拆迁是当前推进城镇化建设、保障人民安居乐业、维护社会和谐稳定的一项重点工作,是国家治理过程中人民群众最关切、最期待,“官”民矛盾较尖锐,群体性、突发性事件相对集中的领域,牵系党的形象、国家长治久安和经济社会持续健康发展。

目前,该领域的强制执行现状和法院面对的实践难题十分紧迫,需要党中央高度关注和统筹安排,在制度设计层面着力推进“裁执分离”改革,明确司法权与行政权的职能定位,以更好地落实党的十八届三中全会精神。2013年以来,笔者先后随同住房和城乡建设部、国土资源部、中央综治办等单位开展联合调研,并在法院系统内部进行专项调研,而将有关情况报告如下:

一、强制执行的现状
涉及征收拆迁的强制执行体现在国有土地上房屋征收、农村集体土地征收以及违法建筑拆除三个方面。
(一)国有土地上房屋征收
目前的法规依据是2011年1月施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下称《条例》)。涉及两类强制执行:一是非诉环节的强制执行,即被征收人法定期限内不申请复议、不提起诉讼又不在补偿决定规定期限内搬迁的,政府申请法院强制执行;二是诉讼环节的强制执行,即被征收人对政府作出的补偿决定不服提起诉讼,或者征收部门与被征收人达成补偿协议后一方因他方不履行而起诉,公选王公众号整理,法院作出裁判后的强制执行。《条例》施行以来,房屋征收工作逐年递增,全国市、县级政府于2011年作出征收决定470个(涉及62510户,面积逾220万平方米);2012年作出征收决定4800多个(涉及100万户,面积逾1亿平方米);2013年作出征收决定6330多个(涉及122万户,面积逾2亿平方米)。由此而形成的大量补偿决定、补偿协议都可能涉及强制执行。
按照《条例》施行前的旧有规定,在非诉环节,既有政府直接责成有关部门强制拆迁的“行政强拆”,也有拆迁主管部门“申请法院强制执行”,前者在各地一般占到80%以上,后者通常被理解为“由法院强制执行”。新《条例》将“双轨”变为申请法院强制执行的“单轨”,一时全国法院无法承受巨大压力。经过与中央政法委、全国人大常委会法工委、国务院有关部门的艰苦沟通协调,我院于2012年5月以司法解释形式规定了法院审查作出准予裁定后,“一般由政府组织实施,也可以由人民法院执行”。这种法院审查、政府组织实施方式即是我院强调的“裁执分离”。全国人大法律委员会在《行政强制法》(2013年1月施行)审议报告中指出“考虑到这种执行方式尚在改革探索,草案对具体执行方式可不作规定,给法院探索改革执行方式留有空间”。但是,“裁执分离”在实践中遭遇巨大阻力,主要体现为无论在非诉还是诉讼环节,因缺乏一元性规定,地方党政机关往往强力要求法院执行。
(二)农村集体土地征收
目前的法律法规依据是《土地管理法》及其实施条例,也涉及非诉和诉讼环节的强制执行。法定征地批准机关为国务院和省级政府,强制执行原因通常为被征地集体经济组织的农民拒不执行土地主管部门据征地批文作出的责令交出土地决定,后者申请法院强制执行;也有涉及因上述决定或有关各方在《土地管理法》规定之外签订“补偿协议”引发诉讼后在诉讼阶段的强制执行。从统计数据看,近年来全国征地总量大致稳定:2010年为46万公顷(其中农用地35万公顷),2011年为57万公顷(其中农用地39万公顷),2012年为52万公顷(其中农用地39万公顷),2013年53万公顷(其中农用地37万顷)。虽然新公布的土地调查数据显示,全国耕地数量第二次普查(2007-2009年)比第一次普查(1984-1997年)多出2亿亩(约1300万公顷),但只表明测量方法改进而非实际数量增多。
在许多地方,因农民实际所获征地补偿与政府拍卖土地收益存在巨大反差,有关货币补偿法定最高限额难以适应现实需要和群众期待,加之征地“三费”(土地补偿费、安置补助费和地方附着物和青苗补偿费)的支付对象、分配方式存在诸多乱象,城乡二元体制下农民房屋只作为“地上附着物”缺乏专门性规范,农民就业、养老等社会保障难以充分到位,加之传统观念等因素影响,导致强制执行难度增大,遭遇的各种抵触对抗更为激烈。如2011年湖南株洲发生“4.22”汪家正自焚事件后,在中央三令五申下各地仍出现一些“血拆”现象。有些是法院被迫执行,有些是行政机关不申请法院审查而直接组织实施,有些甚至是动用其他社会力量组织强拆。这些情形亟待通过改革土地征收制度、修订立法并加大执法监督力度及时遏制和规范。
(三)违法建筑拆除
违法建筑包括违法的建筑物、构筑物、设施等,由《城乡规划法》、《土地管理法》、《行政强制法》等多部法律调整。目前,不同违法情形分属不同机关认定和处罚。在非诉环节,既有政府直接责成有关部门强制拆除(违反城乡规划),也有土地主管部门“申请法院强制执行”(农村非法占地);在诉讼环节,通常由法院作出裁判后强制执行。实践当中,拆违难度并不亚于房屋、土地征收中的拆迁难度,大量“小产权房”长期存在一定程度上也是管理监督未及时跟进所致。同时,一些地方党政领导认为任何情形下拆违都可通过申请法院强制执行,由此给法院造成很大压力。我院于2013年5月专门出台司法解释,明确法院依法不受理行政机关针对违反城乡规划行为提出的拆违非诉执行申请,但只能起到局部作用。近年来,全国各地私搭乱建、非法占地形势依然严峻,地方政府以推进征收拆迁或改善城市环境为目的组织的各类拆违专项行动如火如荼,大量矛盾涌入法院后加剧了强制执行压力,亟待从法律上厘清司法职能定位,明确“裁执分离”原则,使法院从“裁判员”兼“运动员”的双重角色中解脱出来。
二、法院执行的困难和问题
一是制度性困境。“裁执分离”目前缺乏明确的制度支撑。对于非诉环节的强制执行,现有法律法规只规定到申请法院强制执行而未规定法院裁定准予执行后如何执行,新司法解释所规定的“一般由政府组织实施,也可以由人民法院执行”仅涉及国有土地上房屋征收,未涉及其他领域,且该解释的“一般性”原则在一些地方很难贯彻。另目前仅《城乡规划法》规定了行政机关对违法建筑可直接强制执行,其他领域尚未放开;对于诉讼环节的强制执行,法律没有“裁执分离”相关规定,旧有观点多解释为法院裁判当然由法院执行。我院推行“裁执分离”,需要适时修改立法,更需要获得中央领导和有关部门的大力支持。
二是地方性干预。实践中,各地不同程度存在着党政机关和少数领导以服务地方大局为由,要求法院对行政机关申请强制执行的非诉案件尽快立案、尽快作出准予执行裁定;而要求对被征拆群众诉行政机关的诉讼案件不立案或裁决被告胜诉;更大的干预体现在要求法院动用强制力量执行。有些地方出于赶工期等理由,组建拆迁指挥部要求法院全程参加,召开党政联席会议督促法院“落实”,将法院执行情况列入当地部门综合考核指标,积极提供人财物给法院执行“创造条件”,或直接由地方领导牵头组织联合执行或者受法院“委托”的执行活动,其后以“司法强拆”为由让法院承担责任。不少法院领导对此苦不堪言。
三是各方面不理解。在我国,民事诉讼强制执行由法院统一行使,系基于各方当事人法律地位平等且无执行权能,行政诉讼则不然。当征收拆迁以涉案不动产为执行对象时,行政机关往往有管理职权和执行能力,其所作行政决定本身有公定力、羁束力、执行力,司法审查只是加一道通过外部监督保障权益的“保险”。法院直接执行不仅无益于确立中立、公正的司法权威,老百姓会批评法院充当政府的“打手”,更无益于被拆迁群众人身权、财产权遭受不法侵害后的救济赔偿。现今民事领域“执行难”问题已使法院饱受社会各方面的诟弊,再加上行政领域的征收拆迁强制执行,如同“雪上加霜”、“小马拉大车”,不堪其重。且“申请法院强制执行”即由法院执行的理念根深蒂固,非法律专业人士难以科学界定法院在民事和行政诉讼中的不同角色与职能差别,地方法院常受到当地党政部门有关执行不力的批评与责怨,目前体制下难以决定执行主体,客观上难以坚持“裁执分离”。
四是法官直接面临危险和压力。在强制执行过程中,法官时常遇到当事人围攻现场或借助煤气罐、汽油瓶等以自杀、自残和其他暴力方式威胁、恐吓的情形,有的当事人借家族势力公开示威或通过打电话、发短信、在互联网上煽动“官”民矛盾等非理性方式抵毁法官形象,在法院门前群体缠访闹访,滋扰法官日常工作和生活。在法律风险、社会风险和政治风险多重压力及“错案追究制”、“信访责任追究制”等现实约束下,法院单方面要求政府去组织实施强制执行毫不现实,反需求助于政府维稳,有的法官存在不愿办案、不敢办案的“办案恐惧症”。
三、“裁执分离”改革的主要理由
鉴于在征收拆迁中法院遇到的诸多困难,为进一步推进城镇化建设和土地房屋征收制度改革,平衡好公共利益和被拆迁群众合法权益,迫切需要有关方面对强制执行方式的改革给予高度重视,科学统筹安排,切实解决各种现实难题。为此,我院下决心力推“裁执分离”改革,主要理由是:
第一,行政行为的执行需要动员各方面的资源,而法院掌握的资源有限,由行政机关组织实施更为便捷。第二,如果由法院自行强制执行,同样存在滥用执行权的风险,且缺少外部监督机制,不仅未给当事人合法权益保障带来益处,反而可能扩大侵害后果。第三,如果由行政机关组织实施,一旦出现问题,法院可实施监督,为合法权益受侵害的当事人提供司法救济,有利于缓解行政机关和相对人之间的紧张关系。第四,在强制执行之外,现有制度设计提供的五重司法保护能够起到全方位保障公民权益的作用:一是在征收财产时当事人对征收决定不服可向法院起诉;二是达不成补偿协议时可向法院起诉;三是决定作出后不履行,行政机关申请法院强制执行的,法院可以继续审查;四是行政机关在执行过程中如果对其造成不法侵害,当事人还可以寻求司法救济;五是如果行政强制行为造成损害,相对人可以向行政机关(或法院)申请国家赔偿。这些保障如果能够落到实处,足以对当事人权益实施有效保护。因此,没有必要由法院动用强制力量直接执行,应当尽量让行政机关组织实施,法院真正居于中立和相对超然的地位,才能在更大程度上发挥司法审查功能,提升司法监督水平。
需加说明的是,“裁执分离”原则是在《条例》施行背景下,经中央政法委协调,有关中央国家机关反复论证形成基本共识后规定于司法解释之中的,目前有必要进一步深化和扩大适用范围。如前所述,立法机关专门提出了“为法院探索改革执行方式留有空间”,中央综合治理委员会近期组织多家单位联合调研形成的报告也指明要进一步细化“裁执分离”机制,但“裁执分离”改革涉及执行权力再分配,必须获得有关各方充分理解和支持,单凭法院一己之力无法推行。此外,“裁执分离”不适用于行政机关败诉后拒不执行法院生效裁判的情形(如需落实安置房、冻结或划转征收补偿款等),此时应以行政机关为被执行人并由法院强制执行,方能保障原告合法权益。
四、有关改革建议
目前,我院有关“裁执分离”的制度改革尝试有三项:一是颁布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,规范了国有土地上房屋征收非诉强制执行主体;二是作出《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》,厘清了法院不受理有关违反城乡规划的非诉强制执行申请;三是作出《关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》,明确了对所有判决维持被诉行政行为或驳回原告诉讼请求的情形,行政机关申请法院强制执行的,法院或者不予受理(针对法律已授予行政机关强制执行权的)并告知由行政机关强制执行,或者对符合法定条件的申请裁定准予执行(针对法律未授予行政机关强制执行权的)并明确强制执行的内容。建议进一步推进以下改革举措:
关于国有土地上房屋征收,建议在制度上明确对于非诉环节申请法院强制执行补偿决定的,一律由市、县级政府组织实施,以防止行政机关借“也可以由法院执行”之规定强压法院执行;对于诉讼环节的强制执行,法院只承担行政机关败诉后拒不执行有可执行内容的生效裁判的强制执行,其他一律交由行政机关依行政程序执行。建议市、县级政府尽快完善统一的执行机构建设,以解决目前政府组织实施强制执行活动不规范问题。
关于农村集体土地征收,需要紧密结合当前《土地管理法》修改和《集体土地征收补偿条例》立法进程规范相关强制执行。在非诉环节,建议改变目前仅由土地主管部门申请法院强制执行的规定,参照《条例》规定由市县级政府提出申请,法院裁定准予执行的,由市县级政府组织实施,从而与《条例》在行政执法层级、执行方式上保持一致。在诉讼环节,建议完善前述由政府统一管理的执行机构建设,提高执行规范化水平。
关于违法建筑拆除,建议以扩大行政强制执行法定范围为重点。不仅限于违反城乡规划行为,对农村非法占地及违反环境保护、交通管理、水资源管理、殡葬管理等法律法规乱建违法建筑物、构筑物、设施等行为,亦可参照《城乡规划法》“由市县级政府责成有关部门强制拆除”或由“乡镇政府强制拆除”的作法加以规制,以解决目前某些申请机关本身无强制执行权、法院又不适合强制执行的“两难”问题,体现对相似事务作相似处理的合理性。法院作用的发挥应当是对执行依据(处罚决定)的事前监督和行政强制执行行为不法侵权的事后救济。
上述建议需要结合十八届三中全会后行政执法体制改革与司法改革,以提高行政效率、强化权利保障为目的,对行政强制执行权的科学配置进行系统化改造。当前有关方面在法律观点上存在分歧,有必要明确不论准予执行裁定还是生效诉讼裁判作出后,行政机关组织实施的强制执行活动都应视为行政强制执行行为,当事人对此不服(如扩大执行范围、执行对象错误等)有权依法提起行政诉讼或行政赔偿诉讼,法院在此环节只审查执行行为本身而不再审查原行政行为(执行依据)的合法性。上述建议多数需要修改立法方能最终实现。考虑到现实紧迫性,目前如果有条件地允许以司法解释方式就征收拆迁领域的“裁执分离”作出具体规范和调整,或在一些地方先行试点,再由点及面、逐步推进,亦为可取之策。
综上,征地拆迁反映了深层次、综合性的“官”民矛盾。强制执行作为法律保障手段,不可或缺但应少用、慎用,“裁执分离”是大势所趋。衷心期望有关领导和相关部门对此予以高度重视,充分理解支持法院这一改革导向,突破观念的藩篱和制度的瓶颈,使司法更好地发挥维护社会公平正义的积极作用。

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