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关于北京广东开展城市生活垃圾分类处理情况的调研报告

6月19日至28日,我们赴北京、广州、深圳对城市生活垃圾分类处理情况进行了调研。现将有关情况报告如下:

一、做法和成效
随着我国城镇化进程的加快,城市生活垃圾产生量与日俱增,2012年达2.5亿吨,但垃圾处理能力严重不足,三分之二的城市面临“垃圾围城”的困境。为实现垃圾处理“减量化、资源化、无害化”,从2000年起北京、广州、深圳等地开始试点垃圾分类处理。经过14年的曲折探索,三地结合本地实际,在实践中形成各具特色的做法,取得初步成效。
(一)北京通过垃圾分类处理,探索循环利用“城市矿产”。近年来,北京市大力推进居民小区生活垃圾分类达标试点工作,指导居民将生活垃圾分为可回收物、厨余垃圾和其他垃圾,并建立起垃圾分类清运系统,为实现垃圾分类处理打下基础。目前全市已有2927个小区分类达标,占总数的61%,计划明年达标小区比例达到80%。与此同时,北京市将生活垃圾当作“城市矿产”,规划建设若干高标准循环经济产业园区,提高垃圾资源化利用水平。比如,鲁家山循环经济产业园集垃圾焚烧、餐厨垃圾处理、废弃油脂处理、废玻璃处理等12个项目于一体,公选王公众号整理,全部项目建成后将解决北京市三分之一的生活垃圾处理问题,园区产值超过20亿元。目前园区已建成亚洲规模最大的垃圾焚烧发电厂,年处理垃圾100万吨,发电3.6亿度、供热34.9万吉焦。
(二)广州通过发动全民参与垃圾分类,缓解“垃圾围城”。因公众抵制垃圾焚烧厂,广州市80%的生活垃圾采取填埋方式处理,到明年5月最大的兴丰垃圾填埋场就将填满,“垃圾围城”恐将成为“垃圾埋城”。针对日益紧迫的形势,广州市全面推进垃圾分类,倡导居民做到“能卖拿去卖,有害单独放,干湿要分开”。一是强化政府部门责任,在城管委专门设立垃圾分类管理处,将垃圾分类列入政府工作考评,实施“以奖代拨”调动各区积极性。二是形成政府、社会、公众共治合力,在街道、社区建立垃圾分类指导员和志愿者队伍,聘请社会公众和技术专家代表组成公众咨询监督委员会参与相关决策。三是广泛宣传动员,制作公益广告、编发宣传海报、出版科普教材、开展“全球问计”活动等,不断强化市民支持、承诺、践行垃圾分类的意识。经过各方努力,去年生活垃圾增长率同比下降2.64个百分点;市民还逐渐改变了对新建垃圾焚烧厂的态度,从抵制到接受,目前规划和在建的垃圾焚烧厂有4座。
(三)深圳通过对餐厨垃圾单独收运处理,保障“舌尖上的安全”。近年来,深圳市将餐厨垃圾作为分类处理重点,加强收运处理管理和资源化利用,有效解决地沟油、泔水猪等群众关心的食品安全问题。一是积极引入市场机制,各区分别招标、招募一家特许经营企业,统一收集、运输、处理餐厨垃圾。二是建立奖惩机制,一方面对餐厨垃圾违法收运处理行为严厉查处,另一方面对相关企业给予一定补贴,有效斩断原有利益链条。三是提高餐厨垃圾资源化利用水平,比如,盐田区将1吨餐厨垃圾高温降解后,垃圾减量率达85%,剩余残渣可制成有机肥和燃料棒,液体经油水分离后可提炼出生物柴油。四是推进餐厨垃圾处理设施建设,计划今年新增日处理能力730吨,至2018年底前基本实现餐厨垃圾集中处理。
二、问题和原因
垃圾分类在北京、广州、深圳等试点城市取得一定进展,但由于种种原因,10多年来仍处于“试点”阶段。
(一)“垃圾分类,知易行难”。在北京、广州、深圳等地,市民对实行生活垃圾分类处理的支持率达90%以上。但参与率不及支持率一半,投放准确率更是打对折。在开展相对较好的广州,即使只要求分出厨余垃圾,准确率也仅有30%左右。很多居民认为分类标准不容易掌握,需要专门学习,而且操作起来有些麻烦。一些居民认为自己已缴纳垃圾费,应该由环卫部门或物业公司承担分类工作。因分类处理成本较高,当问到是否愿意适当提高垃圾处理费标准时,大部分居民都不太愿意。据专家介绍,由于生活习惯和观念的养成与改变是个长期的过程,即使在垃圾分类工作开展较好的日本,推行22年来,仍有17%的居民不能做到自觉分类。
(二)“前端分类,后端杂烩”。垃圾分类处理包括前端源头分类、中端分类清运、后端分类处理等环节,任何一个环节的分类出现问题,都会导致其他环节的分类失去意义。北京、广州、深圳在2000年开始试点垃圾分类时,由于只注重源头分类,忽视了分类清运及处理能力建设,导致源头分类徒劳无功。从2009年起,三地统筹推进垃圾分类投放、收集、运输、处理体系建设,但由于目前居民分类准确率不高,导致大多数垃圾仍是混装混运、杂烩处理。
(三)“利大抢收、利小少收、无利不收”。全国每年产生的2.5亿吨生活垃圾中,废品回收行业直接回收8000万吨可回收物,回收率达到30%以上。但是,回收企业热衷于回收纸张、金属等高价值废品;对废玻璃、废木材、旧衣服等低价值废品,由于回收处理成本较高,需要较大回收量才能实现盈亏平衡,一般企业不愿涉足。另据一些回收企业反映,由于无法向居民索取回收废品的发票,企业在缴纳增值税时没有进项抵扣,极大增加了成本。在调研中我们还发现,虽然国家要求对废荧光灯管、过期药品等有害垃圾单独回收,但多数小区并没有设置专用回收桶,一般混在其他垃圾中一同处理。
(四)“一堆部门搞不定一堆垃圾”。城市生活垃圾分类处理涉及城建(牵头负责)、环保(负责有害垃圾处置)、发改(负责餐厨垃圾处理)、工信(负责水泥窑协同处置)、商务(负责废品回收)等部门,有时在实际工作中遇到分歧难以协调。比如,深圳城管局按照创建全国生活垃圾分类示范城市要求,希望在各个居民小区都设立固定的废品回收网点;但主管的经贸信息委认为这些回收网点会造成消防、环保等方面问题,一直不予同意。再比如,在后端处理设施建设中,城建部门力主垃圾焚烧技术,工信部门积极推进水泥窑协同处置,双方互相认为对方技术存在不足,猜测背后有相关企业的游说与代言。
三、思考和建议
我们每个人每天都要产生生活垃圾,一个三口之家一年产生约1吨垃圾。从可持续发展角度看,分类处理是最好的垃圾处理方式,既可以减少垃圾处理量、降低处理成本,又可以节约资源、保护环境。
(一)因地制宜制定垃圾分类标准、完善分类处理体系。按照“后端处理决定前端分类”的原则,建议由住房城乡建设部指导各地合理确定本地生活垃圾分类处理技术路线,制定可行的垃圾分类标准,现阶段至少把可回收物、不可回收物和有害垃圾分开。各地要建立符合分类标准的清运体系,建设垃圾焚烧厂、生化处理厂、卫生填埋场等设施,提高垃圾处理能力。
(二)完善相关法律法规,理顺部门工作职责。建议有关部门研究将城市生活垃圾分类作为单位和个人的义务,纳入相关法律法规,对违反规定的给予相应惩处,并记入社会信用档案。各地制定完善相关法规和制度,依法开展垃圾分类处理工作。建议对相关部门垃圾分类处理职责进行梳理整合,减少相互交叉和政出多门,形成统一协调的政策合力、监管合力。
(三)鼓励社会组织和资本参与垃圾分类处理。进一步发挥共青团、妇联等人民团体作用,对学生、家庭主妇等重点人群加大垃圾分类知识普及力度,促进大多数居民逐渐养成垃圾分类的行为习惯。培育壮大环保社会组织,支持其开展宣传教育、监督检查、政策咨询等工作,改进政府与公众的沟通和引导方式,有效有理反映民意。大力引入社会资本参与垃圾清运和处理设施建设运营,减少垃圾处理成本。
(四)探索对废品回收和垃圾清运行业进行整合。建议住房城乡建设部、商务部等研究废品回收和垃圾清运行业的整合方式,建立统一的垃圾(废品)分类回收处理体系,利用废品回收利润弥补生活垃圾清运处理成本。研究再生资源行业增值税优惠政策,对低价值废品回收利用给予财税政策支持,扶持一批龙头企业,打通废品回收利用产业链,提高再制造业水平,最大程度实现垃圾资源化利用。
总之,城市生活垃圾分类处理既反映了一个城市市民的整体素质,又反映了政府公共管理能力。政府部门要通过“精细化管理”、“精细化服务”,引导每个居民践行包括垃圾分类在内的“精细化生活方式”。凭借摄影作品《垃圾围城》在国际摄影家年展上获奖的王久良先生曾深有感触地说到:“比整治一两个垃圾场更重要的,是改变人心。

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