作者 | 梁文辉

在区块链和加密货币的监管领域，各国监管部门积累了多年经验，从有效性和普适性来说可划分为两类监管手段：明确法律条文监管和沙盒监管两类。

实践证明，不同程度地结合两类监管手段是相对更有效的监管思路，同时能保持新产业活性。

不过，监管的难处在于同时做到政策灵活性、风险控制以及鼓励创新。本文梳理了一些具有一定代表性和借鉴意义的主流经济体监管情况。

 01 美国：联邦与州平行监管

美国是加密资产和区块链产业的活跃国之一，这里的政府部门比其他国家更早介入区块链领域的监管，在控制新兴行业风险和鼓励创新发展方面有比较清晰的监管思路。

因此，美国的监管政策一直都是许多从业者和各国监管机构研究和关注的重点，包括税收规则、证券法的应用、投资者教育以及反洗钱等板块。

美国是联邦制国家，50个州和1个特区执行各自的监管政策，经营相关业务需要同时满足联邦层面和各州层面的法律监管要求。

联邦层面

针对区块链的监管，联邦层面的主要监管部门包括美国证券交易委员会（SEC），税务局（IRS），商品期货交易委员会（CFTC），以及金融犯罪执法网络部（FinCEN）。每个主管部门对区块链资产的定性不同，所以也制定了具有针对性的法律规则。

SEC将基于区块链的数字资产定性为“证券”，因此从2017年以来将数字资产产业链纳入了证券业的监管范畴，并且在2018年成立了美国数字货币交易委员会（ASEC），专门负责清理欺诈及不合规的项目。

另外，基于数字资产的ETF也是SEC的监管范围。10月5日，SEC首次批准与比特币相关的ETF产品申请，但不表示SEC承认比特币的合法性，因为该ETF产品不持有任何加密货币，而是由大约30支上市公司股份组成，包括MicroStrategy、特斯拉、Square、Coinbase和PayPal等。

IRS认为加密货币属于“财产”范围，因此针对加密货币的所有流通环节，制定了详尽的征税规则以及计算方式，几乎是全世界范围内最全面的加密货币税则体系。

比如以加密货币支付员工薪酬，雇主必须缴纳联邦所得税和工资税，再比如说通过交易加密货币赚取的收益或亏损，会构成纳税收入或者成为递减报税收入的部分。

州层面

由于各州执行各自的规则，呈现出对于区块链监管的不同态度和治理政策。另外，部分州份在立法方面的步伐甚至走在联邦政府之前，比如纽约州、北卡罗莱纳州以及加利福利亚州等出台了针对区块链行业商业行为的专门法规。

以纽约州为例，它是全美50个州中，率先立法就加密货币领域实施监管许可制度（BitLicense）的。

纽约州的主管部门为纽约州金融服务局（NYDFS, the New York State Department of Financial Services），由于纽约州在金融业的重要性，BitLicense的立法被认为是美国监管风向标。

BitLicense涵盖的范围主要是在州范围内运营BTC以及其他加密货币业务的技术许可。

BitLicense条例详细而严格，在信息披露和资金充足性方面要求较高。比如要求运营方为客户设立1000美元的履约担保账户，以及对客户进行实名KYC等等。

尽管严格，但由于该法规体现出监管者的明确态度，而且细则内容清晰易理解，吸引了大量的申请，2015年波士顿比特币初创企业Circle取得了第一张BitLicense，获得了早纽约州开展加密货币服务的经营权。

 02 法国：许可证制度先行

在欧洲，法国、德国以及瑞士的区块链监管政策具有很强的风向性，一直以来是其他欧洲国家监管者的效仿对象，其中法国有着全欧洲最友好和完备的区块链法律框架。

法国的区块链和加密货币的监管政策主要关注“落地价值”和“对创新的支持”，涵盖的领域包括非上市公司股权流通、加密货币支付、Token融资签证制度等。

金融权证交易法案

2017年，法国政府公布法案《2017年12月8日第2017-1674号关于为金融权证的体现及转让而运用DEEP的行政命令》，推行非上市证券交易市场使用区块链技术：

允许金融权证(Titres financiers, 大致等同于证券)的发行及转让可以在区块链网络登记。这是欧洲证券市场首次以法案的方式推行承认区块链技术在证券市场的合法性。

涵盖范围主要包括不在公开市场交易的证券：

可转让债权

共同投资机构的股份

股份公司发行的资本权证

最完整的通证融资法律框架

为了进一步保护市场参与者的利益，支持推动创新项目在合规环境下发展和落地，法国监管部门决定将通证融资活动彻底纳入监管范围。

2019年，法国金融管理局（AMF)颁布了French Act No. 2019-486 简称Pacte Act（巴黎协定法案）。《巴黎协定法案》的亮点是基于“通行证“的许可制度，主要是三个方面：

1、Optional Visa（融资牌照）

法国是典型的“居留卡”制度政府，对于想要留在当地的外国人，有极其丰富的涵盖不同目的和期限的居留类型可以选择。

因此它在通证融资监管政策的指定上，也参考了个人居留卡的思路，推出融资牌照，俗称“通证融资的通行证”，有效期最长6个月。

需要注意的是通行证只开放给效用型通证（Utility Token），且要求项目主体必须在法国注册。

申请人需要以项目作为申请主体，提交以下这些材料：白皮书、注册地证明、功能型通证的说明函、通证资产的安全保管流程、宣传资料、反洗钱章程等核心材料。

但是通行证不是强制的，需要项目发起人可以自由选择，但是如果没有Visa，在银行开户以及营销宣传等活动会受到严格限制。

2、UNICORN（通证融资项目辅导计划）

法国监管机构是学习型监管组织，为了提供更加适度的监管，发起了《Universal Node to ICO’s Research & Network》，向全球专家学者收集关于区块链技术和通证融资的意见。

旨在结合法律、技术以及商业方面的行业专家的意见，制定适合加密货币融资业务的监管细则，此举属于长期持续项目，具体的监管细则会根据UNICORN的研究成果进行不定期的更新。

3、DASP（数字资产服务商营业牌照）

DASP的全称是Digital Assets Services Providers，体现了法国坚持许可证监管思路的举措，DASP泛指数字资产服务提供商，具体来说，凡在法国境内经营保管第三方私人密钥、法币与数字Token的交易、投资建议与销售等业务，必须申请DASP牌照。

获取DASP牌照的门槛主要是资金充裕性以及合规胜任能力，比如必须实施责任保险制度或者最低储备金制度，以及具备充足的合规程序（索赔处理程序，反洗钱和反资助恐怖主义的程序）。

 03 瑞士：欧洲加密谷

从区块链行业活跃度和监管友好程度来说，不仅承认加密货币支付的法律地位，还通过完善的政策吸引了不少领先的区块链企业入驻，为此，瑞士将楚格州（Zug）打造成类似于欧洲的硅谷的示范区域“加密谷（Crypto Valley）”。

瑞士金融市场管理局（FINMA）负责梳理涉及到区块链和加密货币活动的监管政策。为了解决全世界范围内对数字资产缺乏有效分类的问题，FINMA基于加密货币的用途，将数字资产划分为不同功能类别进行针对性监管，分别是支付类、资产类、应用类以及混合型。

其中资产类需要满足较为严格的监管要求：

首先需要纳入《证券法》的监管，视同证券管理；

另外如果在发行的资产类具有债务资本的特点，比如承诺保本支息，需要遵循《银行法》的规定，需要提前申请经营的许可；

如涉及到资产类通过分布式账本进行转移的，需要符合《反洗钱法》对于支付的相关规定。

由于FINMA对加密货币的分类非常细致，为了平衡监管成本和效益，FINMA为区块链项目提供付费的“合规辅导”。

瑞士的监管框架体现了人性化的思考，对数字资产进行了清晰的分类，解决了创新产业法律监管空白的问题，但同时也提高了企业为了满足合规要求而需要承担的成本。

 04 日本：积极立法

日本是亚洲地区最早对区块链和加密货币建立监管机制的国度之一，也是全球少数通过法律形式承认BTC支付合法性的国家。

支付服务法案

关于加密货币的规制，日本于17年4月1日正式启动《支付服务法案》，将加密货币能合法支付纳入法律体系之内，提供了法律依据。

除了《支付服务法案》之外，日本在同年发布了《资金结算法实施令》，作为《支付法案》的配套法律，对资金转移、清算、纷争解决等问题进行了详细法律解释。

作为曾经的金融发达国家，日本的监管规则虽然不是最完善的，但颇有启示意义。

 05 新加坡：柔性监管

新加坡是“沙盒监管”的代表性国家，围绕鼓励创新和控制风险的监管政策制定走在相对前列的位置。

其一系列的针对涉及金融行为的区块链和加密货币商业活动，主要由新加坡金融监管局（MAS）进行政策制定和实施，MAS兼具金融调控和监管两大职能，类似于人行与银监会的合并体。

针对加密货币，MAS最早于2014年以《MAS规范数字货币中介机构关于洗钱和恐怖融资风险的声明》的方式提出监管要求，要求服务机构主动上报可疑交易。

随后陆续落地“沙盒监管”制度，以及发布围绕Token融资和销售的《加密货币发行指引》与《支付服务法案》，完善了加密货币业务的监管细则。

沙盒监管（sandbox）

在2016年，MAS推出了“监管沙盒”制度，沙盒制度允许FinTech公司在有限范围内实施项目，即MAS允许在没有出台具体的监管细则下，为创新项目提供试验的绿色环境，前提是项目必须事先进行沙盒申报。

得到沙盒许可的项目，相当于得到适度的监管支持，有权利在规定的时间和区域内从事可能和当前法律有冲突的业务，期间必须披露所有数据，但是更大的好处是即使项目被终止，也不会被追究法律责任。

支付服务法案

在2017年，MAS发布了《加密货币发行指引》，旨在填补Token发行的立法空白，首次解释了需要纳入证券法管辖范畴的Token交易行为。

随后在2019年，MAS正式通过《支付服务法案》，对Token支付类业务进行全面的监管，提出了许可制度（licensingregime），允许服务提供商在获得许可的情况下，提供以下7类服务：账户设立，境内汇款，跨境汇款，商业收购，加密货币发行，支付型数字Token交易和交易平台，货币兑换。

MAS规定的许可牌照主要分为三类：

• 货币兑换商牌照，主要针对兑换服务的业务提供商。
• 标准支付机构牌照，针对持有加密货币不超过 500 万美元，且每月交易额不超过300 万美元的机构，可以提供全部7类支付服务的任意组合。
• 主要支付机构牌照，面向规模超过标准支付机构的大型服务提供商，在注册资本、备用金以及注册地方方面有更严格的要求。

由于当时新加坡的相关法案并不监管数字支付Token交易和平台业务，《支付服务法案》很好的填补了这一空白。

此后，所有提供Token支付服务的平台、钱包以及OTC平台的机构，必须满足相关反洗钱规定，并申请相应牌照，方可合规经营。

 06 马耳他：通过立法打造欧洲区块链之岛

马耳他是地中海地区最早将区块链技术列入国家重点发展项目的国家，希望通过立法壮大以区块链和加密货币为主导的产业经济体，吸引了币安和Okex先后将总部和注册地迁移到这里。

马耳他政府先后通过了三项重要法案，分别围绕加密货币、区块链和分布式账本技术等板块进行了立法和制定配套政策，分别是《虚拟金融资产法案》（Virtual Financial Assets Act）、《马耳他数字化创新法案》（Malta Digital Innovation Authority Act）、以及《创新技术框架与服务法案》（Innovative TechnologyArrangement and Services Act）。

另外，马耳他政府专门成立数字创新管理局（MDIA）, 围绕三大法案的内容，提供包括技术标准规范、企业注册以及官方认证等流程规范。

 07 小结

在创新技术面前，监管需要考虑两个方面的影响：创新技术可能给经济带来的红利，以及给现有经济体系带来的潜在风险。因此，需要合理监管和积极立法，以避免监管真空。

无论新兴技术有多大的好处，唯一不变的是监管部门都严格守住监管的底线，防止现有系统的稳定性被破坏。在这个基础上，监管部门尽量促进新法规与现有法规的衔接融合，以及在实践中探索更为灵活的实施方案。

展望未来，面对日益全球化的区块链产业，监管也在进化，地域化逐渐模糊的商业交流必然会促进各国监管的融合以及更为紧密的协作，只有当明确了监管的精神和切实可行的手段，区块链产业创新才能稳健长效的发展。